现代行政是责任行政，行政指导也不例外。
换言之，国家不能为了建设科学、教育、文化、体育等发展性公益项目而征收集体农地。让农民承担农地公益的成本在本质上是对农民权益的变相剥夺，违背公平正义之价值观念，因此，补贴农业和农民是世界各国的普遍做法。
因此，在农地征收补偿制度中保证被征地农民的非农就业是典型的计划经济思维[5]，不符合市场经济的运行规律。另外，我国是一个人多地少的国家，土地是一种稀缺资源，能够利用而未被利用的土地资源可谓少之又少，可以开垦的空间不大。张敏：《论准征收与土地发展权》，苏州大学2010年硕士学位论文，第5-6页。如果征收公益更加重要，则可以启动征收程序。当前，此类补偿在我国主要包括狭义的农业补贴、林业补贴和草原生态补贴，等等。
这些征收行为并不以公益性项目建设为目的，而只是抽象和宽泛的城市建设规划的实施。土地财政是国家财政收入的重要组成部分，其公益性是不容置疑的。主要表现如下： 首先，从中央管辖的国有企业数量来看，由国务院国资委代表国家履行出资人职责的国有企业从2003年的196家减少到2009年年底的128家，直至目前为止的122家。
历史已经证明，这种体制导致国有财产的管理权高度集中于中央，地方缺乏自主权，管理成本加剧，管理低效，国有财产流失严重。因此，在对国资委、中央其他部门和地方国资机构所属国有企业产权归属界定的基础上，还需要通过行政划拨或市场交易等方式在中央和地方之间进一步理顺国有企业产权关系。[1]也有学者认为，公法法人的私有财产所有权理论只适用于联邦制国家，其各级政府机关享有国家财产所有权，是以这些国家的地方政府相对独立为前提的。[13]依据我国五级政权的现状，由此可以推论，国有财产实行五级所有。
[8]我国台湾地区也是一直实行国家、省、直辖市、县（市）和乡（镇）分别所有。但从行政层级来看，五级财政及其政权存在弊端，比如金字塔型的中央集权体制而削弱地方自治权、信息不对称和委托代理链过长而加大代理成本等。
我国早在民国时期，就有土地的中央与地方关系划分。参考文献： [1] 王利明．物权法研究》（修订版）（上卷）[M]．北京：中国人民大学出版社，2007：512。因此，中央企业仍面临着国企私有化等市场转型问题。从理论上说，按照谁投资、谁所有原则确定中央与地方国有财产产权归属，即中央财政投资的国有财产属于中央政府所有。
[3]也有学者认为，要将中央统一所有的管理格局，改革为中央与地方分级所有。[22]由此造成，一方面，许多中央企业及其子企业仍过多存在于竞争性领域，比如房地产业等这并非个案，而是我国近10年来财政收支常态。如何划分国有资源的中央与地方关系？笔者以为，总体原则是，凡是关系到国家安全、国民经济命脉并能产生全国性影响的资源由中央政府所有，其余资源属于地方政府所有。
[10] 俄罗斯联邦民法典[M]．黄道秀、李永军、鄢一美译．北京：中国大百科全书出版社，1999：103。因此，在以现有财政投资归属确定国有产权的基础上，还要按照中央与地方之间财权与事权相适应原则在中央与地方以及地方之间进行国有财产的再次划分。
而且，一般将中央政府所有的企业及财产称为国有企业及国家财产或国有财产，将地方政府所有的企业及财产称为地方公营企业及地方财产等称呼，并将国有财产和地方财产统称为公共财产。如果行政单位改制为国有事业单位，比如有些行业协会、基金会等，也不能简单地按照原有行政单位层级来划分产权，而应根据事业单位职能需要决定属于中央所有还是地方所有。
随着改革开放的深入，我国立法界虽然在统一所有的基础上，进行了分级管理的回应，但没有改变统一所有的本质。但笔者认为，在国有财产的中央与地方关系方面，我国应当实行三级所有，即中央、省（自治区、直辖市）、县（市）。对于同一种资源如煤炭、石油、草原等，既有属于中央所有的，也有属于地方所有的，这需要在中央和地方之间进行合理划分。[19]这种不合理的财权与事权关系一方面导致中央与地方缺乏合理的分权，削弱地方的自治权，并因此导致地方依赖财政转移支付的同时，严重依赖土地财政，这也是导致房价居高不下的重要因素之一。如果以现有的国有财产管理权属来界定中央与地方以及各地方之间的国有财产产权，很显然容易造成地区之间财富不平衡和不公平问题，并影响到社会稳定。因此，我国中央国有企业实际企业数量及其比重很大。
从我国目前来看，关于国有财产的中央与地方关系，学界主要有两种观点：一是统一所有说，二是分别所有说（或分级所有说）。日本分为国家、都道府县、市町村三级所有财产。
[21]如果以目前国资委与各级地方国资机构所属国有企业确定产权的话，若与其他国家相比，似乎我国中央政府所属国有企业数量并不多。参考文献： [1] 王利明．物权法研究》（修订版）（上卷）[M]．北京：中国人民大学出版社，2007：512。
从理论上说，依据一级政府、一级所有权标准，我国推行国有财产的分别所有原则应当是五级所有，即中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（县级市）和乡（镇）。（本文发表于《上海财经大学学报》（哲学社会科学版）2011年第4期） 进入 李昌庚 的专栏 进入专题： 国有财产 所有制 。
在国有资源的中央和地方划分的基础上，关于国有资源尤其跨区域的中央所有的国有资源的利用和保护，可以适当借鉴美国等国做法，通过专门的特殊企业立法，打破行政区划限制，设立综合性特殊企业如田纳西流域管理局等来管理、利用和保护跨区域资源，以解决地区、部门利益冲突以及扭曲资源利用规律的行政管理模式缺陷。地方政府的缺口主要通过中央政府的财政转移支付填补。[11] 史际春等著．企业国有资产法理解与适用[M]．北京：中国法制出版社，2009：23。三、国有财产分别所有的层级界定 从国外来看，中央政府与地方政府所有的财产关系或国有财产与地方财产的关系从层级来看，主要包括如下几种情形：一是二级所有的，比如：越南实行国家和省分别所有财产等。
四、国有财产分别所有的财产划分 根据国有财产三级所有的改革原则，我国国有财产应当由国务院、省级政府和县（市）级政府分别代表中央和地方政权行使所有权。总体而言，国际上普遍以三级所有原则处理中央与地方政府财产关系。
截止2002年底，中央占用国有财产为56594.2亿元，约占47.8%，地方占用国有财产为61705亿元，约占52.2%。[9]从政府所有的财产来看，一般采取分别所有原则，并已成为国际惯例。
澳大利亚分为联邦、州和地方政府三级所有财产。其次，从中央管辖的国有企业分布领域来看，虽然中央企业多集中在国防军工、能源和通信等关系到国家安全和国民经济命脉的领域，但是中央企业分布领域仍然偏宽，结构不尽合理。
我国地方国有财产主要集中在东部沿海12省区，约占六成多，而广大中西部地区只占四成左右。意大利分为国有、省有和市有财产。我国是单一制国家，不具备适用这一理论的基础。其二，我国国资委所属的国有企业基本上都是由若干家国有企业通过行政合并重组的集团公司，旗下往往有若干家国有企业。
虽然，当时并未涉及分别所有原则，但这种分级代表所确立的中央与地方国有财产划分的原则值得肯定，也是分别所有的原则。然而，时至今日，我国官方及其立法并没有采纳学界关于分别所有的共识及其国际惯例。
市与县行政层级相同，并不代表它们行政级别相同，各个市、县的行政级别大小完全取决于它们的大小以及在国家中的重要性等因素。正因为这种终极所有权的主张，有学者在主张分别所有的同时，也强调了国有股权转让规则和收入使用办法、资本预算格式和程序的制定权等由中央负责。
西班牙分为国家、省和村镇所有财产。对此，我国《宪法》以及资源性法律法规等均作了相应规定。
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